Jak rozwiązać kryzys konstytucyjny?

Napisał: piątek, Marzec 18, 2016 4 Link 0

Polska przechodzi obecnie poważny kryzys konstytucyjny, chwiejący podstawami demokratycznego państwa prawnego. Obie jego strony – i ci, którzy się na Konstytucję zamachnęli, i ci, którzy jej bronią – dysponują mocnym orężem. Kryzys może być rozwiązany w drodze dialogu i kompromisu tylko pod warunkiem, że Prawo i Sprawiedliwość nie ma w swoich nieujawnionych dotąd intencjach podjęcia decyzji sprzecznych z ustawą zasadniczą o takim znaczeniu, że gotowe byłoby za nie walczyć do końca. W odwrotnym przypadku odbudowa instytucji i procedur demokratycznych może nastąpić wyłącznie po odsunięciu PiS od władzy.

 

  1. Charakterystyka kryzysu

Od końca 2005 roku żyjemy w Polsce w stanie permanentnego napięcia politycznego. Dominujące ugrupowania nie są w stanie porozumieć się co do kluczowych spraw w państwie, ani spróbować osiągnąć w nich ponadpartyjnego porozumienia. Przez to polityka dryfuje, brak jest strategii rozwoju państwa, społeczeństwa i gospodarki. W sprawnie funkcjonującym państwie nie wszystkie decyzje mogą być podejmowane wyłącznie w kontekście naturalnego sporu politycznego – niektóre wymagają konsekwentnej realizacji w dłuższym horyzoncie. Porozumienia nie udało się zbudować (tak naprawdę w ogóle tego nie próbowano) nawet w tak oczywistej, wydawałoby się, sprawie, jak twarde zagrożenie bezpieczeństwa na tle konfliktu zbrojnego we wschodniej Ukrainie i nowej, agresywnej polityki Rosji w Europie.

Po ostatnich wyborach parlamentarnych spór polityczny szybko nabrał cech kryzysu politycznego, a ten równie szybko przeszedł w fazę  kryzysu konstytucyjnego. W ciągu kilku tygodni Polska znalazła się w sytuacji, w której podważone są: ład konstytucyjny oraz podstawy funkcjonowania demokratycznego państwa. Grozi nam powstanie dwóch równoległych porządków prawnych – jednego uznającego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach kolejnych zaskarżanych ustaw przyjmowanych przez Sejm i Senat, drugiego – bazującego na przekonaniu o legalności procesów legislacyjnych niezależnie od wyroków Trybunału. Do pierwszego z tych porządków będą odwoływać się sądy powszechne i administracyjne oraz obywatele (np. zwalniani urzędnicy z korpusu Służby Cywilnej, jeśli Trybunał orzeknie niezgodność z ustawą zasadniczą nowelizacji z 30 grudnia 2015 r.; osoby, które dowiedzą się, iż są inwigilowane w internecie na mocy nowelizacji ustawy o Policji, jeśli Trybunał stwierdzi jej niekonstytucyjność, itd.). Do drugiego porządku odwoływać będą się urzędy administracji centralnej, wojewodowie i podległe im służby, samorządy kontrolowane przez PiS. Oczywiście wyroki sądów powszechnych i administracyjnych nie będą przez urzędy wykonywane, co będzie dodatkowo gmatwało sytuację. Po zmianie władzy państwo będzie wypłacało skumulowane odszkodowania.

Odpowiedzialność za to zamieszanie ponosi obóz obecnie rządzący. Jego przedstawiciele, począwszy od prezydenta RP i prezes Rady Ministrów, zapewne zostaną w przyszłości postawieni przed Trybunałem Stanu albo sądami powszechnymi .

Świat polityki może w warunkach takiego kryzysu funkcjonować, a nawet czerpać z niego korzyści. Jednak państwo nie może w ten sposób skutecznie działać.

Nie wydaje się, aby możliwe było – przynajmniej w najbliższym czasie – rozwiązanie tego pata na drodze dialogu. Przede wszystkim dlatego, że nie ma zainteresowanych takim dialogiem. Na pewno nie jest nim zainteresowany obóz rządzący, czemu daje wyraz nie tylko słowem, ale i czynem (odmowa publikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca).

Nie ma też miejsca, w którym taki dialog mógłby się toczyć. Teoretycznie powinien tu wkroczyć prezydent RP, który w naszym systemie prawnym jest „strażnikiem Konstytucji”, a w praktyce politycznej – najwyższym arbitrem. Powinien odbyć serię poważnych konsultacji politycznych ze wszystkimi siłami parlamentarnymi i niektórymi pozaparlamentarnymi (np. KOD), zaprosić do współdziałania najwybitniejszych konstytucjonalistów i sformułować własny plan prowadzący do realnego kompromisu. Andrzej Duda tego jednak nie zrobi. Można uznać, że faktycznie Polska nie ma w tej chwili prezydenta, choć ma osobę wybraną na to stanowisko. Jeśli prezydent nie jest w stanie zareagować w sytuacji, kiedy łamana jest Konstytucja, zagrożone standardy demokratyczne i jest ryzyko dysfunkcjonalności państwa, to poddawane w wątpliwość mogą być wszelkie inne jego działania aż do czasu, kiedy złoży on urząd.

Nie jest dobrym miejscem do negocjacji w sprawie sposobu wyjścia z kryzysu Sejm, zdominowany przez jedną opcję polityczną i kierowany przez marszałka i wicemarszałków z PiS niezdolnych do reprezentacji całej Izby.

Siłowe rozwiązanie konfliktu też nie jest możliwe. Stronnicy Konstytucji mają za sobą poparcie autentycznych ruchów obywateli, jednoznaczne stanowiska konstytucjonalistów oraz opinie świata zewnętrznego, z autorytetem Komisji Weneckiej na czele. Rządzący mają w ręku twarde instrumenty sprawowania władzy, pozwalające im na podejmowanie decyzji nawet w sytuacji niejasności prawnych, a także – prawdopodobnie – zdolność zmobilizowania znacznych rzesz własnych zwolenników.

Opozycja wydaje się w tej prawie zdeterminowana. Rozwiązanie kryzysu będzie w związku z tym zależało od realnych intencji Prawa i Sprawiedliwości.

 

  1. Wariant I – PiS ma jakiś ważny plan

Większość komentatorów twierdzi, że sparaliżowanie Trybunału Konstytucyjnego było Prawu i Sprawiedliwości potrzebne do wprowadzenia zmian, których konstytucyjność  z pewnością zostałaby zakwestionowana: ustawy „inwigilacyjnej”, nadania ministrowi sprawiedliwości – prokuratorowi generalnemu nowych, bardzo mocnych uprawnień, likwidacji Służby Cywilnej oraz nominacji nowych prezesów spółek mediów publicznych. To narzędzia, które PiS były potrzebne. Dzięki nim partia ta mogła szybciej i głębiej podporządkować sobie aparat państwa.

Można jednak było ten cel osiągnąć bez wszczynania tak wielkiej awantury politycznej i konstytucyjnej, z konsekwencjami międzynarodowymi. W roku 2005 PiS pokazało, że potrafi to zrobić. Skutki obecnej polityki bez wątpienia obiektywnie PiS-owi ciążą.

Skoro PiS uznało, że warto „umierać za Trybunał” – wziąć na siebie presję społeczną i międzynarodową, dać paliwo całej opozycji (przyczyniając się do jej jednoczenia), zaryzykować utratę elektoratu umiarkowanego, który udało się pozyskać w czasie ubiegłorocznych kampanii – to być może   Jarosław Kaczyński ma w zanadrzu jakieś ustawy, które będą ewidentnie sprzeczne z Konstytucją i jednocześnie na tyle ważne, że uzasadniałyby doprowadzenie do tak poważnego kryzysu.

Takim powodem mogłaby być na przykład zmiana ordynacji wyborczej z proporcjonalnej na mieszaną, gdzie część – np. połowa – posłów wybierana jest w okręgach jednomandatowych zgodnie z ordynacją większościową, a pozostała część według systemu proporcjonalnego, przy czym suma wszystkich głosów zapewnia  spełnienie konstytucyjnego wymogu proporcjonalności.  Pojawia się jednak wtedy problem zmiennej liczby posłów; albo tu, albo tu wpada się więc w kolizję z Konstytucją. Przy tym PiS mogłoby tak wytyczyć granice okręgów jednomandatowych, aby uzyskać dla siebie maksymalnie korzystny wynik. Wówczas szanse na przedłużenie własnych rządów w sposób oczywisty by wzrosły.

Jeśli w głowie prezesa partii kryje się taki zamysł – lub inny o podobnej skali i znaczeniu – to nie ma co liczyć na jakikolwiek kompromis. W tym wariancie PiS dążyłoby za wszelką cenę do przeprowadzenia założonej zmiany.

Odbudowa demokratycznych instytucji i procedur w tym scenariuszu jest możliwa wyłącznie poprzez odsunięcie PiS od władzy. Wbrew przekonaniu wielu (pewnie większości), jest to możliwe. Na dłuższą metę nie da się rządzić bez poparcia społecznego. Tymczasem w miarę narastania kryzysu konstytucyjnego i przekładania się go na realne skutki finansowe, paraliż decyzyjny państwa, implikacje międzynarodowe (brak możliwości osiągania celów polityki zagranicznej i europejskiej, ucieczka inwestorów, wzrost oprocentowania obligacji Skarbu Państwa, zwiększone koszty obsługi długu zagranicznego etc.) poparcie dla rządu, prezydenta i większości parlamentarnej będzie spadać. Do tego w 2017 – 2018 roku okaże się, że Zjednoczona Prawica nie jest w stanie spełnić wszystkich obietnic wyborczych i powyborczych, i coraz to nowe grupy społeczne mogą manifestować swoje niezadowolenie. Długo utrzymujący się konflikt polityczny także będzie powodem do odwracania się od rządzących.

W tym wariancie czeka nas jednak dość długi – przynajmniej półtoraroczny/dwuletni – okres źle funkcjonującego państwa, nieefektywnej polityki gospodarczej (chaotyczny rozwój) i upadku autorytetu międzynarodowego Rzeczypospolitej.

 

  1. Wariant II – PiS kieruje się przesłankami irracjonalnymi

Nie można wykluczyć, że Prawo i Sprawiedliwość wszczęło awanturę konstytucyjną bez jakiejś szczególnej strategii. Na przykład, że chciano jak najszybciej wprowadzić do Trybunału Konstytucyjnego swoich nominatów (przy okazji odnotujmy, że piątka kandydatów zgłoszonych w grudniu przez PiS wyraźnie odbiega od standardów kompetencji i predyspozycji wytyczonych w ciągu wcześniejszej historii Trybunału). A następnie sprawy wymknęły się spod kontroli: nie spodziewano się tak silnego oporu społecznego i tak jednoznacznej reakcji Unii Europejskiej, USA i Rady Europy oraz mediów światowych, rolę zaczęły odgrywać motywy ambicjonalne, decyzje podejmowane bez przemyślenia ich skutków generowały kolejne błędy. Historia polityki zna podobne przypadki.

W tym wariancie PiS mogłoby rzeczywiście poszukać jakiegoś wyjścia z klinczu z twarzą. Za jakiś czas, wraz z wystąpieniem efektu zmęczenia przedłużającym się kryzysem u opinii publicznej, opozycji politycznej i w szeregach samego PiS, mogą powstać praktyczne warunki do myślenia o kompromisie. Po prostu wszyscy aktorzy mogą dojść do wniosku, że sytuacja patowa nie może trwać w nieskończoność.

Sęk w tym, że każdy kompromis w sprawie przestrzegania Konstytucji niesie ze sobą ryzyko faktycznej zgody na rozwiązania niedemokratyczne oraz faktycznego pogorszenia konstrukcji państwa i funkcjonowania systemu politycznego.

Płaszczyzną kompromisu mógłby np. być obywatelski projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, pod którym podpisy zbiera Komitet Obrony Demokracji. Zapewne w maju trafi on do marszałka Sejmu. Trudno będzie Prawu i Sprawiedliwości nie dopuścić do jego czytania w Izbie i skierowania do dalszych prac. Pamiętając, co samo mówiło o inicjatywach obywatelskich w ubiegłorocznych kampaniach, PiS raczej nie zdobędzie się na zablokowanie projektu, chociaż pewnie zrobi to zgrzytając zębami. Następnie jednak przejmie kontrolę nad procesem legislacyjnym. Kompromis na tej podstawie pokazałby odmienną twarz Prawa i Sprawiedliwości, ale jednocześnie byłby wielkim praktycznym sukcesem KOD (co nie byłoby do zaakceptowania przez PiS).

 

  1. Nowa faza kryzysu na horyzoncie – wybór nowego prezesa Trybunału

19 grudnia br. kończy się kadencja sędziego Andrzeja Rzeplińskiego, w związku z czym pojawi się problem wyboru nowego prezesa Trybunału. Powołuje go prezydent RP spośród kandydatów (dwóch – zgodnie z przepisem ustawy z 25 czerwca 2015 r.; przyjęta przez Sejm nowej kadencji ustawa z 5 grudnia ub.r. przewidywała przedstawienie trzech kandydatów), którzy w głosowaniu w Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów uzyskali największą liczbę głosów. Można założyć, że będą to sędziowie spośród ośmiu członków Trybunału, których kadencje zaczęły się w latach 2008 – 2012.

Jeśli do tego czasu spór o Trybunał będzie się utrzymywał, to zapewne prezydent A. Duda będzie żądał stosowania procedur przewidzianych w ustawie grudniowej, nie czerwcowej; nadto będzie zakulisowo naciskał, aby jeden z kandydatów był z grona pro-PiS-owskiego. Te warunki nie zostaną oczywiście spełnione, więc prezydent będzie się wstrzymywał z nominacją prezesa.

Pracami Trybunału kierowałby wówczas jego wiceprezes. Kadencja Stanisława Biernata upływa 26 czerwca 2017 roku.

Nie można też wykluczyć, że prezydent dokona pełnej sfalandyzowania prawa i powoła na funkcję prezesa TK sędziego, który nie uzyska akceptacji Zgromadzenia Ogólnego. Wybór ten nie zostałby oczywiście uznany, ale doprowadziłby do kompletnego paraliżu Trybunału.

Dla obozu rządzącego to kluczowa kwestia. Obsadzenie stanowiska prezesa Trybunału przez sędziego zależnego od Nowogrodzkiej pozwoliłoby PiS-owi praktycznie zdobyć kontrolę nad pracami TK. Już dziś można więc przewidywać zażartej walki o to stanowisko.

 

  1. Wnioski na przyszłość

Ojcom Konstytucji nie przyszło do głowy, że ktoś może próbować wykorzystać tak ewidentnie w złej intencji techniczne przepisy odnoszące się do funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. W przyszłości trzeba więc będzie konstytucyjnie umocnić Trybunał usuwając zagrożenia, które uwidoczniły się podczas obecnego kryzysu. Oczywiście możne będzie to zrobić dopiero wówczas, gdy zniknie ryzyko psucia ustawy zasadniczej.

W artykule 197 można na przykład zapisać, iż organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa nie ustawa, lecz uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału, podjęta w szczególnym trybie – nawet jednomyślnie.

Można zmienić treść artykułu 180 ust. 2 tak, aby ogłoszenie orzeczeń Trybunału następowało w jego własnym wydawnictwie, co uzależniłoby Trybunał od widzimisię rządowych urzędników.

Można wreszcie precyzyjnie zdefiniować kryteria wyboru na sędziego Trybunału Konstytucyjnego, tak je zawężając, by do jego składu trafiali tylko najlepsi z najlepszych; np. wyłącznie sędziowie Sądu Najwyższego i Naczelnego sądu Administracyjnego; samodzielni pracownicy nauki na Wydziałach Prawa uczelni wyższych, specjalizujący się w prawie konstytucyjnym, po uzyskaniu rekomendacji Senatu uczelni; adwokaci i radcowie prawni z długim (np. minimum 30-letnim stażem zawodowym) i rekomendacją Naczelnej Rady Adwokackiej/ Krajowej Izby Radców Prawnych. Zaostrzenie kryteriów (zawężenie grona potencjalnych kandydatów) jest lepszym pomysłem od podwyższania progów przy głosowaniu podczas wyboru w Sejmie, gdyż to ostatnie dawałoby partiom możliwość długotrwałego blokowania jakiegokolwiek wyboru i praktycznego paraliżowania pracy Trybunału.

W razie trudności z wyborem nowego członka Trybunału, sędzia, którego kadencja uległa zakończeniu powinien móc nadal orzekać do czasu wyboru następcy.

0

Komentarze

comments

4 komentarze
  • Kamil Hypki
    Marzec 18, 2016

    Zbytnim uproszczeniem jest sprowadzanie sprawy do kategorii „wyłączna wina PiS”. Zresztą Jarosław Kaczyński dziś w Rzepie bardzo jasno określił swoje intencje.

    • Robert Smoleń
      Marzec 18, 2016

      Jak to? Nie mam najmniejszej wątpliwości, że za kryzys konstytucyjny odpowiada PiS. Celowo i świadomie sparaliżowało Trybunał Konstytucyjny, aby nie można było kontrolować zgodności ustaw z Konstytucją. Z rozbrajającą szczerością przyznaje to J. Kaczyński w wywiadzie w „Rzeczpospolitej”, który wspomniałeś. Nota bene, bardzo butny ten wywiad. Nadal jednak nie wiem, czy naprawdę mają w zanadrzu coś jeszcze bardziej radykalnego, czy też po prostu jakoś tak im wyszło i się zapętlili.

  • Jacek Czeladko
    Marzec 19, 2016

    Analiza ciekawa, ale bardzo jednostronna. Przyczyna paraliżu TK jest oczywista – gdyby PIS tego nie zrobił, to TK „kasowałby” wszystkie ustawy zagrażające interesom PO, PSL, Nowoczesnej, bez względu na istnienie lub nieistnienie racjonalnych i prawnych przesłanek. Na miejscu Prezesa Prezesów zrobiłbym to samo. Jeśli dodamy do tego, że polityk (nie sędzia) Rzepliński działa de facto jako funkcjonariusz PO to intencje obu stron sporu jasne – PIS nie chce, żeby TK przeszkadzał mu w naprawianiu państwa (psuciu wg opozycji), a opozycja wykorzystuje konflikt jako paliwo do swojej obecności w polityce, bo przecież wszyscy wiemy, że PO, PSL, Nowoczesna nie mają Polakom nic do zaoferowania (jakiś program ? jakieś idee ? jakieś koncepcje strategiczne ? ). Nie chodzi tu o żadną obronę demokracji, to jest oczywiste dla większości Polaków. Poziom klasy politycznej w Polsce jest żenujący, mężów stanu na 460 posłów jest może 10, większość polityków to ludzie o wąskich horyzontach, niskim poziomie intelektualnym i niskiej kulturze osobistej, zakompleksieni, nastawieni całkowicie na swoje ego oraz na merkantylne efekty podejmowanych przez siebie działań. A najsmutniejsze jest to, że młodzi politycy nie są lepsi od tych starych, a często nawet bardziej agresywni, zjadliwi, pozbawieni empatii, cyniczni, nieuczciwi.
    Proponuję najprostsze ćwiczenie – analizę gazety codziennej (może być GW lub Rzepa) z dowolnego dnia – okaże się, że 90% artykułów nie dotyczy spraw ważnych dla obywatela, rozwiązywania problemów społecznych lub gospodarczych, lecz tego kto komu dokopał. Klasa polityczna w Polsce zajmuje się głównie dowalaniem sobie nawzajem zamiast pracą dla państwa i narodu.

  • Jerzy Dabrowski
    Marzec 21, 2016

    W pełni zgadzam się z teza ze do grudnia br.zadnych dzialan ustawodawczych ze srony PIS w kwesti trybunalu nie będzie. Nie należy tez oczekiwac większej reakcji w tej sprawie swiata,sa ważniejsze tematy. Ubolewam nad stanem krajowej opozycji,praktycznie jest ona gasnaca.Ta sytuacja nakazuje myslec co dalej przy aktualnej polityce rzadzacych,uwzgledniajac ze jest to polityka nie na jedna kadencje parlamentu czy prezydenta a na dlugi marsz-pytanie dokad?

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *