Rok bez prezydenta

Napisał: środa, Maj 25, 2016 0 Link 0

Właśnie mija rok od czasu, kiedy w naszym systemie politycznym przestały być wykonywane funkcje przypisane prezydentowi państwa. Andrzej Duda ograniczył się wyłącznie do czynności ceremonialnych, nieistotnych; w kwestiach poważnych nie próbuje nawet odgrywać samodzielnej roli, jednoznacznie stając się częścią jednej ze stron sporu politycznego. Wcześniej, po przegranej w wyborach, na kilka tygodni zaniechał wykonywania funkcji państwowych Bronisław Komorowski (który zresztą nie był aktywnym prezydentem przez całą kadencję). Czy ta sytuacja może mieć konsekwencje dla ewolucji systemu politycznego RP?

  1. Pozycja ustrojowa Prezydenta RP. Modele prezydentury

W Polsce, jak wiadomo, mamy parlamentarno-gabinetowy system polityczny z obocznością polegającą na bezpośrednim wyborze głowy państwa i wyposażeniu jej w istotne funkcje. Ten model rozpowszechnił się w krajach Europy Środkowo-Wschodniej po transformacji lat dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia. Polska była jego prekursorem, a wpływ na to miał m.in. nie kto inny, jak Jarosław Kaczyński, gdy wraz z bratem doprowadzili do zgłoszenia pretensji do urzędu prezydenta RP przez Lecha Wałęsę oraz skutecznej presji na Wojciecha Jaruzelskiego w sprawie rezygnacji z zajmowanego wówczas tego stanowiska. Prezydentura Lecha Wałęsy okazała się okresem targania tworzącym się systemem politycznym i wyrywania kompetencji. W wyniku tego w Konstytucji z 1997 roku ograniczono prerogatywy głowy państwa i przesunięto ciężar odpowiedzialności za pełnienie władzy wykonawczej w stronę rządu. Pozostawiono jednak bezpośredni wybór prezydenta, słusznie uznając, iż jest to jedna z instytucji demokratycznych, która zyskała aprobatę obywateli Rzeczypospolitej.

W Konstytucji przypisano prezydentowi ważne i znaczące uprawnienia: ustanowiono go najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej i gwarantem ciągłości władzy państwowej, powierzono mu czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji oraz stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa (jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych RP), współprowadzenie – wraz z premierem i ministrem spraw zagranicznych – polityki międzynarodowej. Funkcje te są precyzyjnie zdefiniowane i pozostawiają prezydentowi duże pole do działania.

Prezydent jest też konstytucyjnie ważnym elementem mechanizmu wzajemnego równoważenia się i powstrzymywania (hamowania, ograniczania się) władz. Może wetować ustawy (trudno jest zebrać większość do odrzucenia weta). Ma prawo wglądu w prace rządu poprzez zwoływanie i przewodniczenie posiedzeniom Rady Gabinetowej. W praktyce w interesie rządu leży wzajemna wymiana informacji, wcześniejsze  powiadamianie o zamierzeniach i wyjaśnianie intencji w stałym kontakcie z prezydentem. Aleksander Kwaśniewski w czasie swoich kadencji wprowadził zwyczaj regularnych, raz w tygodniu, spotkań z premierem oraz ministrami odpowiedzialnymi za działy mające styczność z kompetencjami głowy państwa (sprawy zagraniczne, obrona, sprawy wewnętrzne); i to niezależnie od tego, czy rząd był tworzony przez bliskie mu ugrupowanie polityczne, czy też był to okres kohabitacji. Po krótkim czasie prób omijania prezydenta przez rząd Jerzego Buzka, okazało się bowiem, że bez współpracy z prezydentem nie tylko nie można przeprowadzić reform strukturalnych, ale nawet nie da się dokonać zmian w programach szkolnych.

Prezydent odpowiada za stabilność systemu politycznego. Odgrywa ważną rolę przy powołaniu rządu – jak pokazał przykład gabinetu Marka Belki w 2004 roku, nie tylko bezpośrednio po wyborach parlamentarnych.

Aleksander Kwaśniewski stworzył praktykę występowania przez prezydenta RP w roli superarbitra w poważnych sporach i kryzysach politycznych. Do dyspozycji są tu takie instrumenty, jak odbywanie bilateralnych spotkań z liderami ugrupowań politycznych, organizowanie negocjacji z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, formułowanie własnych propozycji poprzedzonych konsultacjami z ekspertami i uznanymi autorytetami, sygnalizowanie planowanych decyzji odnoszących się do projektów ustaw na takim etapie, aby parlament mógł uwzględnić stanowisko prezydenta i np. uniknąć weta, czy orędzie do narodu w szczególnie ważnych kwestiach.

Rolę najwyższego arbitra można dodać do opisu ustrojowego usytuowania prezydenta, mimo że poza A. Kwaśniewskim nie wykonywał jej żaden inny piastujący ten urząd polityk. Lech Wałęsa i Lech Kaczyński wzniecali konflikty i przyczyniali się do destabilizowania systemu politycznego, zaś kadencję Bronisława Komorowski ego cechowała bierność w tym względzie (konflikty polityczne toczyły się bez jego udziału, poza nim). Jednak: po pierwsze 10 lat kadencji A. Kwaśniewskiego były wystarczająco długim czasem, aby mówić tu o wyraźnie zdefiniowanych zwyczajach; po drugie – wydaje się, że powszechne jest oczekiwanie obywateli RP, iż głowa państwa będzie zdolna do takich właśnie zachowań. Świadczyć o tym mogą bardzo wysokie oceny prezydentury 1995 – 2005: według badania upublicznionego 24.05.2016 r. (Millward Brown dla „Faktów” TVN i TVN24) pozytywnie ocenia ją 73%, a negatywnie 23% Polaków – różnica między obydwoma wskazaniami wynosi więc 50 punktów procentowych, podczas gdy w przypadku L. Kaczyńskiego wyniosła ona 24 pkt (oceny zaskakująco przychylne, jeśli przypomnieć sobie słabą w sumie prezydenturę i jej niskie notowania pod koniec kadencji; wygląda na to, że budowanie mitu Lecha Kaczyńskiego przynosi efekty), L. Wałęsy i B. Komorowskiego – 15 pkt., a A. Dudy zaledwie 2 punkty procentowe.

Do tego prezydenci zazwyczaj starają się pozostawić po sobie trwały ślad w postaci szczególnych osiągnięć. W przypadku A. Kwaśniewskiego było to nadanie Rzeczypospolitej Konstytucji (ówczesny prezydent nie tylko podpisał ustawę zasadniczą i aktywnie włączył się w referendum w sprawie jej zatwierdzenia przez ogół obywateli, ale też był – przed objęciem urzędu – pierwszym przewodniczącym Komisji Konstytucyjnej, która przygotowała tekst Konstytucji) oraz wejście Polski do NATO i Unii Europejskiej, przy czym prezydent odegrał istotną rolę. Lech Wałęsa doprowadził do wyprowadzenia z Polski wojsk radzieckich. Lech Kaczyński skoncentrował się na próbie otoczenia Rosji kordonem z państw, które miały być wyjmowane spod rosyjskich wpływów (była to jednak próba nieskuteczna, a koncepcja dość naiwna). Bronisław Komorowski podejmował mniej spektakularne działania w odniesieniu do sił zbrojnych RP oraz do polityki prorodzinnej.

  1. Prezydentura Andrzeja Dudy

Andrzej Duda jest biernym wykonawcą decyzji podejmowanych w ramach obozu politycznego, z którego się wywodzi i którego jest de facto częścią. Jednocześnie decyzje te doprowadziły to potężnego sporu politycznego i kryzysu konstytucyjnego.

Wbrew słowom przysięgi wygłaszanym w czasie obejmowania urzędu („uroczyście przysięgam, że dochowam wierności postanowieniom Konstytucji”), obecny prezydent kilkakrotnie złamał jej przepisy w ciągu pierwszych tygodni po zwycięstwie Prawa i Sprawiedliwości w wyborach parlamentarnych. Zapewne w przyszłości, po zmianie układu rządzącego, o ile tylko wygrani zdobędą wystarczającą większość, zostanie za to postawiony przed Trybunałem Stanu. W związku z ostrością aktualnego sporu, nie należy zakładać pobłażliwości następców. Jeśli zmiana u steru państwa dokona się wystarczająco wcześnie, nie można wykluczyć skrócenia kadencji A. Dudy (z powodu postawienia go przed Trybunałem).

Sprzeniewierzenie się Konstytucji jest najcięższą przewiną prezydenta, który ma być jej strażnikiem. Dodatkowo w tym przypadku chodzi o aktywne uczestnictwo w demontażu podstaw demokratycznego ustroju państwa. Najbardziej jaskrawo wyraziło się to w uporczywym odmawianiu przyjęcia ślubowania od 3 sędziów Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku których legalność wyboru w październiku ub.r. nie rodziła żadnych wątpliwości oraz w szybkim, nocnym, przyjęciu ślubowania od nominatów Sejmu kolejnej kadencji wybranych na zajęte już miejsca. Tym samym Andrzej Duda nie tylko nie zapobiegł powstaniu sytuacji podważającej możliwość sprawnego funkcjonowania demokratycznego państwa, ale wręcz wziął odpowiedzialność za doprowadzenie do niej. Można mu też zarzucić brak refleksji przed podpisaniem ustaw, które osłabiają inne ważne instytucje demokratyczne (służba cywilna, media publiczne, apolityczna prokuratura) lub mogą stanowić zagrożenie dla wolności obywatelskich i praw człowieka (nowelizacja ustawy o policji). Prezydent stojący na straży wartości, o których tu mowa, powinien był przynajmniej zorganizować szerokie i jawne konsultacje na temat tych ustaw (z ekspertami, organizacjami pozarządowymi, partiami politycznymi) i skierować je do oceny a priori przez Trybunał Konstytucyjny – nawet sparaliżowany; podchodząc do swych obowiązków uczciwie, nie powinien był z góry wykluczać weta w tych przypadkach.

Poważnym brzemieniem będzie też Andrzejowi Dudzie ciążyć bezczynność w czasie narastania kryzysu politycznego i w końcu konstytucyjnego. Oczywiście była ona elementem taktyki Jarosława Kaczyńskiego, szefa partii, z której obecny prezydent się wywodzi. Nie świadczy to jednak na korzyść A. Dudy; wręcz odwrotnie – daje dowód jego stronniczości. Odpowiedzialny prezydent nie czekałby na osiągnięcie tak wysokiego natężenia konfliktu, szukałby możliwych kompromisów, tworzyłby kanały komunikowania się stron. Miałby świadomość, że ten poziom napięcia i głębokość podziałów w społeczeństwie mogą eo ipso grozić sprawności państwa, którego jest najwyższym przedstawicielem.

Ostatnio prezydenccy ministrowie i doradcy tłumaczą tę absencję aktywnością prezydenta na innym polu – intensywnością zabiegów o korzystne decyzje na lipcowym szczycie NATO w Warszawie. To rzeczywiście ważna sprawa. Głowa państwa nie powinna jednak traktować ich rozłącznie. Odpowiedzialny prezydent musiałby znaleźć czas i energię na zajęcie się i jedna kwestią, i drugą. Zresztą, to tłumaczenie już za 6 i pół tygodnia można będzie precyzyjnie zweryfikować: jeśli Rada Północnoatlantycka podejmie decyzje dalej idące, niż to, co już zostało zapowiedziane (zwiększona rotacyjna obecność wojsk państw NATO na wschodniej flance, w tym w Polsce; redyslokacja do 7 krajów  wschodniej flanki amerykańskiej ciężkiej brygady pancernej w 2017 r.), można będzie uznać misję prezydenta za udaną; w przeciwnym razie będzie to świadczyć albo o jego nieskuteczności, albo o tym, że jest to raczej wybieg uzasadniający bezczynność prezydenta w odniesieniu do kryzysu wewnętrznego w Polsce.

  1. Wnioski na przyszłość

Konsekwencje całkowicie biernej, nieobecnej prezydentury Andrzeja Dudy mogą być szersze niż tylko jego słabe zapisanie się w historii oraz utrudnienia w bieżącym funkcjonowaniu państwa. Mogą zostać postawione pytania o przyszłe usytuowanie głowy państwa w systemie politycznym RP.

Nie sądzę, aby możliwy był powrót do klasycznego systemu parlamentarno-gabinetowego, z wyłącznie reprezentacyjną rolą prezydenta wybieranego przez Zgromadzenie Narodowe. Elekcja prezydenta cieszy się najwyższą frekwencją. Nie wydaje się, aby Polacy zgodzili się na odebranie im prawa bezpośredniego wyboru głowy państwa. To także istotne z punktu widzenia słabego utożsamiania się obywateli z instytucjami politycznymi RP, niskiej partycypacji w procedurach demokratycznych oraz słabej legitymizacji władz.

Autorytet urzędu prezydenta może jednak zostać zasadniczo podważony. Urząd ten może być w przyszłości traktowany przez rzeczywistych liderów politycznych jako kolejny łup do wzięcia, instrument ułatwiający rządzenie. Wszystkie ugrupowania mogą wystawiać kandydatów bez właściwości, a wybór – być traktowany przez obywateli jako bez istotnego znaczenia. Zjawisko obserwowane już podczas ubiegłorocznych wyborów może ulec nasileniu.

Może też pojawić się pokusa dalszego ograniczenia prerogatyw prezydenta i potwierdzenia tego w przepisach prawa. Mielibyśmy wtedy głowę państwa o uprawnieniach reprezentacyjnych, ale wybieraną w głosowaniu powszechnym.

Alternatywnym scenariuszem jest odbudowanie prestiżu prezydenta Rzeczypospolitej poprzez udział w kolejnych wyborach realnych liderów, obdarzonych cechami i posiadających doświadczenie pozwalające na wpływanie na losy państwa, angażowanie się w politykę międzynarodową i skuteczne wykonywanie konstytucyjnych prerogatyw. Do tego nie potrzeba zmian prawnych, gdyż Konstytucja z 1997 roku właśnie tak skroiła ten urząd.

0

Komentarze

comments

Nie ma jeszcze komentarzy

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *